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2018年度廣東省行政訴訟情況報告

2018年,廣東省各級法院深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神以及習近平總書記對廣東重要講話精神,全面加強行政審判工作,保護人民群眾合法權益,促進行政爭議實質性解決,支持和監督行政機關依法行政,為廣東實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”提供強有力司法保障。

一、2018年度廣東省行政訴訟概況和案件特點

(一)行政訴訟概況

1.行政訴訟案件年度增長。2018年,全省法院新收行政案件持續快速增長,其中一審行政案件新收21442件,同比增長18%,二審行政案件新收12229件,同比增長31.23%,行政申請再審案件新收2177件,同比增長57%,審判壓力繼續上升。

2.行政訴訟案件類型分布。2018年,全省新收一審行政案件類型更趨分散。傳統案件繼續增長,收案最多的依然是勞動和社會保障類案件(3671件),其次是土地海洋林業等自然資源類案件(1930件)。與此同時,新類型案件比重上升,無法歸入傳統案由的案件占42%。

3.行政訴訟案件地域分布。2018年,全省行政案件地域集中趨勢有所緩和。大灣區內地九市(廣州、深圳、佛山、東莞、中山、惠州、珠海、肇慶、江門)新收一審行政案件17092件,占全省的80%。粵東西北一審收案恢復增長,新收一審行政案件4350件,同比增長28%,比全省平均增幅高出10個百分點。

4.行政訴訟裁判結果。2018年,全省共審結一審行政案件21316件,其中直接判決行政機關敗訴的891件,行政機關改變行政行為后裁定準予原告撤訴的5件,合計896件。行政機關一審敗訴率為4.2%,較上年度下降6.5個百分點。

(二)行政非訴審查概況

1.行政非訴審查案件繼續增長。2018年,全省法院新收行政機關申請法院強制執行行政行為的案件即行政非訴審查案件33129件,同比增長12.6%,審結33098件,同比增長11%。行政非訴審查案件類型高度集中,土地、公積金、環保和交通4類案件占全部非訴審查案件的72%。

2. 準予執行率基本持平。2018年,全省法院裁定準予強制執行行政行為25634件,準予執行率77.45%,同比微降0.4個百分點。各類行政行為中,不準予執行率相對較高的依然是土地類、環保類行政行為。行政機關不服不準予執行裁定,向上一級法院申請復議560件,復議率1.7%,同比上升1.3個百分點。

(三)案件特點

1.行政矛盾糾紛漸趨平穩。一是以省、市政府為被告的行政案件收案數明顯下降。2018年,全省法院新收一審行政案件中,以省、市政府為單獨被告的案件共488件,同比減少150件,下降23.5%。二是“矛盾上交”現象得到初步遏制,案件“倒金字塔”分布情況有所改善。全年全省各中級法院新收一審行政案件3282件,占全省法院新收一審行政案件的15.3%,連續兩年下降。

2.司法需求日益增長。一是要求司法保護更加全面。上市公司不服深交所強制退市、農民集體不服政府劃定自然保護區、學生家長不服教育局劃分學區等新類型案件的出現,對司法能力提出更高要求。二是要求司法保護更加及時。全省法院探索運用新行政訴訟法司法解釋的暫時權利保護制度,在作出判決之前,裁定停止執行行政行為2件。三是要求司法保護更加有效。全省法院附帶審查規章以下規范性文件22份,確認4份規范性文件的有關條款不合法。

3.積極推動糾紛化解。行政應訴、政務誠信、政務公開等情況納入法治廣東建設考評和省直機關考核指標,行政與司法良性互動格局進一步形成。行政機關出庭應訴工作取得新進展,應訴水平進一步提升,全年各級行政機關負責人出庭應訴3819件,同比增長34%,其中汕尾市市長楊緒松、恩平市市長劉兵等地方政府“一把手”出庭應訴。行政機關積極配合法院實質化解行政爭議,全年原告主動撤訴結案2655件,調解結案21件。肇慶市將軍陶瓷有限公司等4家企業訴陽春市人民政府招商引資協議糾紛,仁化縣丹霞瀛楓溫泉有限公司訴仁化縣人民政府、仁化縣城口鎮人民政府土地開發協議糾紛等行政協議案件調解結案,營商環境進一步優化。

二、行政訴訟司法審查動向

2018年,全省法院依法履行行政審判職責,強化對社會、經濟等重點管理領域行政執法行為的司法審查力度,注重保護公民、法人或其他組織的合法權益,助推法治政府建設,助力全省法治環境、營商環境、生態環境進一步改善優化。

(一)依法審理涉民營企業產權行政案件,加大對民營企業產權的司法保護力度

民營企業產權是我國產權體系的重要部分,實現對民營企業產權的有效保障是經濟持續健康發展的重要基礎,也是全面深化市場經濟體制改革的需要。2018年,全省法院堅決貫徹黨的十九大精神及中央有關民營企業產權的保護意見,依法審結一批涉民營企業產權保護的典型案件,糾正一些違法侵害民營企業產權的行政行為,努力為民營企業發展營造良好的市場競爭環境。在涉民營企業行政處罰案件中,法院重點審查行政機關作出處罰決定所依據的事實是否清楚、法律依據是否充分,是否存在因政府原因造成企業產權權能無法行使的情形,依法準確認定政府與企業各自應承擔的法律責任。在行政機關不履行承諾導致民營企業本應合法取得的財產權益無法兌現的案件中,法院妥善認定政府與企業簽訂合同的效力,依法支持民營企業的合理訴求,確保民營企業的合法正當利益得到有效司法保護。如臺山市榮富房地產開發有限公司訴臺山市國土資源局收回國有土地使用權決定案,法院認定臺山市國土資源局未充分舉證證明其已對土地閑置的原因和有關情況開展調查核實,以事實不清、證據不足為由,判決撤銷其作出的《收回國有建設用地使用權決定書》。又如仁化縣丹霞瀛楓溫泉有限公司訴仁化縣人民政府、仁化縣城口鎮人民政府土地開發協議糾紛案,仁化縣人民政府將仁化縣丹霞瀛楓溫泉有限公司通過與仁化縣城口鎮人民政府訂立《仁化縣城口鎮溫泉項目投資開發合同書》而獲得的土地使用權另行掛牌出讓,并被其他公司競得。在法院的協調下,各方當事人達成調解協議,城口鎮人民政府退還仁化縣丹霞瀛楓溫泉有限公司的全部投資款并補償其12年的投資利息損失。

(二)依法審理行政協議糾紛案件,督促行政機關依法、依約、誠信履行行政協議

隨著市場經濟不斷發展,政府在公共管理服務中更多通過平等協商的方式施行政策,實現行政管理目的。行政協議作為新行政管理手段在市場經濟中發揮的作用日益明顯。2018年,全省法院審理的行政協議糾紛案較往年明顯增多。法院通過依法裁判,監督和促進行政機關依法、依約、誠信履行行政協議,充分保護協議各方主體的合法權益。對行政機關不符合法定或約定條件,單方變更、解除協議或以其他方式拒絕履行協議義務的,法院依法判令行政機關承擔違約責任,責令其繼續履行行政協議義務。對行政機關因維護國家、公共利益需要變更行政協議,造成行政相對人合法權益損失的,法院依法判令行政機關承擔補償責任。對行政機關拒絕承認其與行政相對人簽訂的協議屬于行政協議,逃避履行協議義務的,在該協議具備履行條件且不會損害國家、公共利益的情形下,法院判令行政機關限期履行協議,保護行政相對人信賴利益。如廣東深汕森鋼投資發展有限公司訴深汕特別合作區管理委員會行政協議糾紛案,深汕特別合作區管理委員會未能提供證據證明其已履行與廣東深汕森鋼投資發展有限公司訂立《項目投資協議》中約定的依照“招、拍、掛”法定程序為該公司提供土地使用權的義務,法院判決深汕特別合作區管理委員會繼續履行該協議。又如林某訴廣州市越秀區建設和水務局拆遷安置協議糾紛案,廣州市越秀區建設和水務局長期既不履行其與林某簽訂的《拆遷房屋安置協議》,也不采取其他補救措施,被法院認定屬于不履行職責,構成違約,法院判決該局三十日內履行協議約定,協助將涉案安置房屋過戶給林某。

(三)依法審理涉政府采購的財政監管案件,為促成公平、公正、公開的市場競爭環境提供有力司法保障

招投標工作在實現財政資金的有效利用、優化社會公共資源配置等方面有著重要作用。對招投標行為進行有效監管,能夠規范市場競爭行為,確保政府采購依法、依規進行。2018年,全省法院通過依法審理涉政府采購投訴處理的財政監管案件,支持和規范財政主管部門依法履行監管職責,為促成公平、公正、公開的市場競爭環境提供有力司法保障。對接到當事人有關招投標行為違法的投訴,相關財政主管部門未認真履行監管職責,未盡充分調查義務,或者回避投訴的關鍵問題的,法院依法判令其重啟處理程序。對中標供應商存在商業信譽不良不具備參與政府采購法定條件的,法院依法支持財政主管部門合法、合理行使自由裁量權,責令重新開展采購活動,促進政府采購的誠信建設。如大連中睿科技發展有限公司訴深圳市財政委員會招投標監管行政處理決定案,法院認定深圳市財政委員會未對大連中睿科技發展有限公司投訴材料中提及的問題進行實質性調查就直接作出行政處理決定屬于事實不清,判決撤銷該處理決定并責令重新處理。廣州某建筑咨詢公司訴中山市財政局政府采購投訴處理決定糾紛案,法院依法支持中山市財政局作出的以該公司存在“重大違法記錄”不能成為有效的供應商為由責令重新開展政府采購活動的行政處理決定。

(四)依法審理環境行政公益訴訟案件,督促行政機關切實履行環境保護職責,維護環境公共利益

當前,環境保護日益成為社會關注的焦點。為了最大限度減少當公共環境資源遭到非法破壞時,因行政機關不依法履行監管職責,致使環境污染狀況持續加重的情況出現,2018年全省法院依法審理了檢察機關提起環境行政公益訴訟,支持檢察機關的合法訴訟請求,督促行政機關及時、充分、有效履行環境保護職責,全力維護生態環境。對接到檢察機關檢察建議后,仍怠于履行環保監管職責的行政機關,責令其限期采取環保監管措施;對行政機關部分履行環保職責,但未能完全消除環境污染問題的,判令其繼續履行職責,直至受污染的環境得到有效治理、修復。如連南瑤族自治縣人民檢察院訴連南瑤族自治縣國土資源和環境保護局不履行法定職責糾紛案,法院經審理依法支持連南檢察院的訴訟請求,認定連南國土環保局未督促環境違法當事人依法履行行政處罰決定,未足額收繳環境治理恢復保證金,屬怠于履行監管職責的行為,責令其限期履行。又如開平市人民檢察院訴開平市環境保護局不履行法定職責案,法院認為開平市環保局未提供充分證據證明造成環境污染的垃圾填埋場及其周邊環境已修復治理完成,判決該局繼續履行監督管理的法定職責。

三、工作展望

廣東法院將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”為目標,緊緊圍繞黨和國家中心工作以及廣東省委“1+1+9”工作部署,進一步發揮行政審判職能作用,支持和監督行政機關依法行政,積極推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設,為深化“放管服”改革和粵港澳大灣區建設提供更優質的司法服務,為把廣東建設成為全國最安全穩定、最公平公正、法治環境最好地區提供更好的司法保障。

——堅持嚴格司法,強化對行政行為合法性的全面審查力度,依法支持、監督和規范行政行為。堅持對行政行為合法性全面審查的基本原則,在厘清案件事實的基礎上,以被訴行政行為作為審理對象,結合訴訟請求,明確雙方的爭議焦點,不斷推進庭審、裁決實質化,通過適用撤銷判決、履行判決、變更判決、賠償判決等方式,妥善處理當事人的訴訟請求,減少“程序空轉”,力爭實質性全面化解行政爭議。堅持以維護法律統一適用為基本前提,特別是在征地拆遷、三舊改造、食品安全、環境保護等重點民生領域以及對相關規范性文件附帶審查方面,加強對被訴行政行為所依據的證據、規范和相關程序的合法性審查力度,對于與法律、法規相抵觸的行政行為予以確認違法,對于相關規范性文件的“不合法條款”將發出司法建議并督促有關行政機關予以修訂,實現源頭治理,充分保障人民群眾的人身和財產安全。加大產權保護力度,依法平等對待各類市場主體,對于侵犯企業合法產權和自主經營權的行政行為要明確認定其違法,應當予以撤銷的要撤銷,可以補救的應當判決行政機關限期采取補救措施,需要賠償或補償的要盡可能一并予以判決,盡快幫助企業恢復正常的生產和經營。全面對標誠信政府、法治政府的建設標準和要求,依法規范和治理地方政府的招商引資行為,加大信賴利益保護,對于因政府負責人更替、機構合并等原因導致的不履行行政協議約定的義務、違法行使行政優益權、不兌現招商承諾等違法行為予以糾正,營造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境。依法審理檢察機關提起的行政公益訴訟案件,既要維護檢察機關的起訴權,也要尊重行政機關的法定裁量權,平等充分聽取雙方意見,穩妥居中裁判,切實發揮行政公益訴訟制度的正向價值。

——堅持多元解紛,統籌各方力量和各種資源,共同推動行政案件的訴前調解、實質化解,形成參與“訴源治理”的合力。加大訴前調解和多元化解力度,試點在部分法院建立行政爭議訴前調解中心,對于土地征收補償、房屋拆遷、社會保險、村民資格確認、自然資源確權等涉及民生權益、社會福祉類行政案件,在立案前由相關行政機關、人民調解機構、其他社會團體或引入學者、律師等共同參與先行調解,力促行政爭議早化解、快解決。認真貫徹《中華人民共和國人民陪審員法》,發揮人民陪審員在推進司法民主、促進司法公正、提高司法公信等方面的重要作用,尤其是在涉及群體利益、公共利益或者社會公眾高度關注的行政案件中,由法官和人民陪審員共同組成合議庭,在行政裁判中充分吸納民意、體現民意,提升裁判的社會認同感和接受度。善于運用司法建議,主動服務和護航當地的中心工作、重點工作、重大項目,提出法律意見,提供司法保障。加強與行政復議機關的聯動機制建設,推動和支持行政復議機關發揮其作為上級行政機關的領導優勢,推動行政復議實質化,發揮行政機關內部自我糾錯功能。通過與行政機關召開案例研討會、案例點評會等形式,不斷統一行政裁決、行政復議、行政審判標準,發揮行政裁決、行政復議程序的過濾功能,形成實質性解決行政爭議的合力。

——堅持改革創新,繼續優化行政審判體制機制,不斷破解影響行政審判工作科學發展的難題。合理調整行政案件級別管轄,優化全省三級法院職能定位,發揮不同審級法院的不同功能,將一些不存在地方干預的信息公開、自然資源確權等行政案件下沉到集中管轄試點基層法院一審管轄,夯實基層工作,力促矛盾糾紛就地化解,強化中級法院二審糾錯、定紛止爭以及高級法院對下指導、統一尺度的功能作用。繼續鞏固行政案件集中管轄改革成果,逐步優化統一集中管轄改革模式,推動各地市全面施行 “全面集中”或者“全面集中+交叉集中”的模式,完善配套工作機制,推動集中管轄改革向更高層次發展。嘗試將繁簡分流簡案快審機制改革與推進庭審方式和裁判文書改革有機統一起來,在收案量較大的珠三角地區中級法院試點簡單行政二審案件快審工作,針對簡單案件的不同類型分別引入表格式、要素式、令狀式裁判文書,推行標準化、模塊化說理,推動行政審判質量效率大幅提高。

——堅持理論研究,加強以案釋法,認真落實“誰執法誰普法”的普法責任,不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求。貫徹廣東省委部署開展“大學習、深調研、真落實”活動要求,把大調研、深調研作為發現問題、查找短板、釋放潛力、謀劃發展的重要工作方法。按照實現國家治理體系和治理能力現代化的要求,依托廣東行政審判案例研究基地,加強對現代行政管理理念和新型行政管理方式的理論研究,對審判實務中出現的涉及行政協議、農村集體土地征收、規范性文件附帶審查、行政爭議多元化解、行政速裁制度等系列熱點、難點問題開展專題研討,提出切實可行的解決方案。與廣東省司法廳、廣東省普法辦共建領導干部旁聽庭審學法用法機制,加強與黨校共建依法行政教育基地的相關工作力度,推動典型案例、公開庭審、法官沙龍等進入領導干部培訓課程,成為全省國家工作人員學法用法的必修內容,不斷提升領導干部和執法人員的法治意識和依法行政能力。按照“誰執法誰普法”的要求,建立法官以案釋法說法制度,充分運用公開庭審、巡回審判、庭審直播等形式開展普法宣傳,開展“庭審進校園”、“法官實務講座”等系列活動,推動全民守法。加強典型行政案例工作,定期發布典型類案,匯編出版全省性典型案例,推動行政案例電子數據庫建設,不斷推動行政執法尺度和裁判尺度相統一。

責編:何雪娜

 


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